Europäische Einlagensicherung

Am 24. November 2015 hat die Europäische Kommission einen Verordnungsentwurf zur Schaffung einer europäischen Einlagensicherung (European Deposit Insurance System, EDIS) vorgelegt, der von den Verbänden der Deutschen Kreditwirtschaft, der Bundesregierung und der Deutschen Bundesbank abgelehnt wird.

Der Verordnungsentwurf sieht eine Vergemeinschaftung der Einlagensicherung bis zum Jahr 2024 in drei Schritten vor. Zunächst soll – ab dem Jahr 2017 – ein Rückversicherungssystem geschaffen werden, das nur haftet, wenn die Mittel des nationalen Einlagensicherungssystems erschöpft sind. In einem zweiten Schritt wird das System zu einem Mitversicherungssystem ausgestaltet. Die Kosten sollen dann zwischen der nationalen Einlagensicherung und dem EDIS geteilt werden, wobei sich der Kostenanteil, den das EDIS zu tragen hat, mit jedem Jahr erhöhen würde. Schließlich ist vorgesehen, dass ab dem Jahr 2024 eine einheitliche Europäische Einlagensicherung errichtet wird. Der Verordnungsentwurf sieht darüber hinaus vor, dass im Rahmen der Vergemeinschaftung der Einlagensicherung ein Deposit Insurance Fund (DIF) entstehen soll. Sowohl EDIS als auch der DIF sollen beim Single Resolution Board (SRB) angesiedelt werden.

Der Bankenverband ist der Auffassung, dass erhebliche rechtliche und sachliche Bedenken gegen den Verordnungsentwurf bestehen. Die Europäische Kommission stützt den Verordnungsentwurf auf Art. 114 des Vertrages über die Arbeitsweisen der Europäischen Union (AEUV). Art. 114 AEUV ist aufgrund der tiefgreifenden und umfangreichen Änderungen für das bestehende System der nationalen Einlagensicherungssysteme als Rechtsgrundlage für den Verordnungsentwurf jedoch nicht tragfähig. Des Weiteren würde der Regulierungsvorschlag zu Wettbewerbsverzerrungen zwischen Mitglied- und Nichtmitgliedstaaten der Bankenunion führen. So sieht der Verordnungsentwurf unter anderem ein auf die reine Payout-Funktion beschränktes Mandat der Einlagensicherungssysteme vor, wohingegen Einlagensicherungssysteme außerhalb der Bankenunion weiterhin die Möglichkeit zu – kostengünstigeren – alternativen Maßnahmen haben. Zudem ist eine Zielausstattung der Einlagensicherungssysteme von 0,8 Prozent - im Gegensatz zu möglichen Abstufungen auf 0,5 oder auch 0 Prozent nach der Einlagensicherungsrichtlinie - vorgesehen. Auch durch die Einlagensicherungsrichtlinie eingeführte Finanzierungsinstrumente wie die Payment Commitments sind in dem Verordnungsvorschlag nicht enthalten, weshalb die Gefahr droht, dass die Belastung der Banken durch EDIS über diejenige nach der DGSD hinausgeht.

Aus Sicht des Bankenverbandes kommen die Bestrebungen der EU-Kommission insgesamt viel zu früh. Viele EU-Mitgliedstaaten haben die EU-Richtlinie zur Einlagensicherung aus dem Jahr 2014 noch nicht oder nicht vollumfänglich in nationales Recht umgesetzt. Gegen zehn Mitgliedstaaten (Stand 14. Dezember 2015) hat die Kommission deswegen ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet. Das vorrangige Ziel muss daher sein, dass zunächst die Vorgaben der Einlagensicherungsrichtlinie in den Mitgliedstaaten umgesetzt und implementiert werden. Unerlässlich ist des Weiteren, dass die durch die Einlagensicherungsrichtlinie vorgegebenen Zielvolumina durch die Einlagensicherungssysteme angespart werden.

Jeder weitere Schritt der Vergemeinschaftung der Einlagensicherung bedingt zunächst, dass

1. die nationalen Einlagensicherungssysteme und das Schutzniveau vollständig harmonisiert werden. Dazu gehören insbesondere:

  • ein einheitliches Zielvolumen;
  • eine einheitliche Regelung der Kompetenzen der Einlagensicherungssysteme, also deren Mandat;
  • eine gemeinsame Definition der gedeckten Einlagen und der geschützten Einleger;
  • eine in allen Mitgliedstaaten einheitliche Ausgestaltung von Zahlungsverpflichtungen (Payment Commitments) sowie gemeinsame Regelungen zu Aufrechnungsmöglichkeiten der Einlagensicherungssysteme.

2. die weiteren Rahmenbedingungen harmonisiert werden, vor allem das anwendbare Insolvenzrecht.

Ein weiterer relevanter Kritikpunkt an der Vergemeinschaftung der Einlagensicherung auf europäischer Ebene liegt in dem Risiko, dass durch eine Vergemeinschaftung falsche Anreize gesetzt werden und die bewährten deutschen Einlagensicherungssysteme mit ihren Mitteln für unzureichend konsolidierte Banken in anderen Euro-Ländern haften müssen. Vor diesem Hintergrund fordert der Bankenverband, dass die den Bankensektoren der Mitgliedstaaten noch innenwohnenden Risiken erst deutlich reduziert werden, bevor tatsächlich eine Vergemeinschaftung der Einlagensicherung erfolgen kann. In diesem Kontext ist auch das Stichwort einer adäquaten Gewichtung der Risiken von Staatsanleihen zu sehen.

Die Einlagensicherungsrichtlinie

Ziel der neuen Einlagensicherungsrichtlinie aus dem Jahr 2014 ist es, den Einlegerschutz in Europa zu verbessern. Im Einzelnen sieht die Richtlinie vor, dass alle Einleger – auch größere Unternehmen – einen Rechtsanspruch auf Entschädigung ihrer gedeckten Einlagen bis zu 100.000 Euro haben, teilweise auch darüber hinaus, wenn Einzahlungen auf das Konto mit bestimmten Lebensereignissen zusammenhängen, etwa dem Verkauf einer Privatimmobilie, einer Heirat oder einer Abfindung für Arbeitnehmer. Spätestens ab dem 31. Dezember 2023 müssen die Mitgliedstaaten die Frist für die Auszahlung der Entschädigung an die Einleger auf sieben Tage ab Feststellung des Entschädigungsfalls verkürzen. Derzeit beträgt sie 20 Tage. In Deutschland gilt die kurze Entschädigungsfrist von 7 Tagen bereits seit dem 1. Juni 2016.

Sämtliche Einlagensicherungssysteme sind zukünftig vorab zu finanzieren. In Deutschland war das bislang schon der Fall. Bis 2024 müssen alle Einlagensicherungssysteme ein Mindestvermögen von (in der Regel) 0,8 Prozent der gedeckten Einlagen ihrer zugehörigen Mitgliedsinstitute ansparen. Einige Mitgliedstaaten, wie beispielsweise die Niederlande und Frankreich, beabsichtigen, ihren Einlagensicherungssystemen ein mindestens anzusparendes Volumen von 0,5 Prozent vorzugeben. Die gesetzlichen Einlagensicherungssysteme erhalten zudem neue Befugnisse: Die EU-Mitgliedstaaten dürfen ihnen gestatten, ihre Finanzmittel nicht nur für Entschädigungszahlungen an die Einleger, sondern auch für Maßnahmen zu verwenden, die den Ausfall eines Kreditinstituts verhindern können. In Deutschland ist diese Möglichkeit nur den institutsbezogenen Sicherungssystemen eingeräumt worden.

Einfluss auf die Einlagensicherungssysteme hat auch die Sanierungs- und Abwicklungsrichtlinie. Die Einlagensicherungssysteme haben sich in diesem Zusammenhang in der Höhe an den Kosten einer Bankenabwicklung zu beteiligen, die sie im Falle einer Insolvenz der Bank zu tragen hätten. Die Einzelheiten regeln die Mitgliedstaaten bei der nationalen Umsetzung.

Bewährte Einlagensicherungssysteme

Durch die Richtlinie kann die historisch gewachsene Struktur der Einlagensicherung in Deutschland auch in Zukunft beibehalten werden. Sie ist in Europa einzigartig und besteht aus den beiden gesetzlichen Entschädigungseinrichtungen EdB (Entschädigungseinrichtung deutscher Banken GmbH) und EdÖ (Entschädigungseinrichtung des Bundesverbandes Öffentlicher Banken Deutschlands GmbH) und deren freiwilligen Einlagensicherungsfonds sowie den institutssichernden Einrichtungen des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes (DSGV) und des Bundesverbandes der Deutschen Volks- und Raiffeisenbanken (BVR).