Finanzmarktregulierung – Stabilität ja, aber nicht nur

Ordner mit Euro-Zeichen

Die EU hat sich im Zuge der Finanzmarktkrise das Ziel gesetzt, die Finanzmärkte stabiler zu machen. Nach dem Antritt der Europäischen Kommission unter Jean-Claude Juncker wurde aber schnell klar, dass es auch weiterführende Ziele in der Finanzmarktregulierung geben muss – wie insbesondere die Förderung der Unternehmensfinanzierung. Damit Unternehmen neue, auch grenzüberschreitende Finanzierungsquellen erschließen können, wurde die Kapitalmarktunion auf den Weg gebracht.

Einzelne Initiativen wie zum Beispiel zur Wiederbelebung des Verbriefungsmarktes wurden zwar beschlossen, greifen aber de facto zu kurz. Andere Maßnahmen müssen überhaupt noch angegangen werden. So sollte insbesondere die europäische Aktienkultur gestärkt werden. EU-Bürger würden durch verbesserte private Vermögensbildung profitieren und gleichzeitig würde Wachstum durch die Finanzierung von Unternehmen generiert. Dazu muss der Erwerb von Wertpapieren allerdings einheitlich von unnötig komplizierten Prozessen befreit werden und sollte nicht durch neue Abgaben, wie einer Finanztransaktionssteuer, zusätzlich belastet werden. Weitere Initiativen sind ins Stocken geraten und sollten daher in der kommenden Legislaturperiode wieder stärker vorangetrieben werden:

Die europäische Finanzaufsicht – Work in progress

Die Europäischen Finanzaufsichtsbehörden (ESAs) übernehmen wichtige Aufgaben, allen voran bei der Konkretisierung von regulatorischer Gesetzgebung. Für die Banken sind die Europäische Banken- (EBA) und die Wertpapieraufsichtsbehörde (ESMA) seit ihrer Gründung 2011 wichtige und kompetente Ansprechpartner. Die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Arbeit der ESAs werden derzeit einem Review unterzogen, der voraussichtlich nicht vor der Europawahl zum Abschluss gebracht werden kann. Der Bankenverband unterstützt die Idee einer stärkeren Konvergenz bei der Beaufsichtigung in den unterschiedlichen Mitgliedstaaten. Eine Übertragung neuer Aufgaben und Kompetenzen auf die europäischen Aufsichtsbehörden ist zudem sinnvoll, soweit die jeweiligen Regelungen bereits europaweit angeglichen worden sind. Dabei sollte auch akzeptiert werden, dass die ESAs unterschiedliche Aufgaben haben. Hier kommt der ESMA eine besondere Rolle zu, da sie teilweise heute schon Aufsichtsfunktionen wahrnimmt, etwa gegenüber den Ratingagenturen.

Bei bestimmten paneuropäischen Themen ist es effizienter, wenn die ESAs als zentrale Behörden tätig werden. Dies gilt zum Beispiel für die Vorbereitung von Äquivalenzentscheidungen durch die Kommission. Die ESAs verfügen über die nötige fachliche Kompetenz, um ausländische Regulierungsregime mit den Regeln der EU abzugleichen und eine schnelle und fundierte Äquivalenzentscheidung vorzubereiten. Daneben kommen die Aufsicht über kritische Benchmarks und die Aufsicht über „data reporting services“ für eine zentrale europäische Beaufsichtigung in Betracht. Der Bankenverband spricht sich hingegen für die Beibehaltung des aktuellen Finanzierungsmodells der ESAs aus. Eine vollständige, direkte Finanzierung durch die Finanzbranche wäre nicht mit dem Vertrag über die EU in Einklang zu bringen und würde Fragen nach einer Haushaltskontrolle aufwerfen. Stattdessen sollte die Finanzierung durch die Kommission (40 %) und durch nationale Aufsichtsbehörden (60 %) beibehalten werden. Außerdem sollte die Beteiligung der Industrie an den Regulierungsverfahren der ESAs verbessert werden.

Weitere Bekämpfung von Terrorismusfinanzierung und Geldwäsche

Der Bankenverband setzt sich seit jeher für zielführende und angemessene Maßnahmen zur Bekämpfung von Terrorismusfinanzierung, Geldwäsche und organisierter Kriminalität ein. Zugleich werden zeitgemäße Rahmenbedingungen für die Fortentwicklung von Bankdienstleistungen im digitalen Umfeld unterstützt. Der EU-Gesetzgeber hat sich in der ausgehenden Legislaturperiode ebenfalls für beide Zielsetzungen eingesetzt – unter anderem durch die Verabschiedung der Fünften Geldwäsche-Richtlinie.

Im Hinblick auf die Bedrohung durch Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung ist positiv, dass auch der Digitalisierung zunehmend Rechnung getragen wird – etwa durch die Einbeziehung der Händler virtueller Währungen in den Kreis der geldwäscherechtlich Verpflichteten. Hier wird es in der Zukunft voraussichtlich weiterer Anpassungen und genauerer Definitionen bedürfen, beispielsweise zur trennscharfen Unterscheidung zwischen sogenannten Security bzw. Utility Token und virtuellen Währungen.

Weitere Präzisierung wird künftig auch mit Blick auf die Anforderungen an die Register zu wirtschaftlichen Eigentümern und hier insbesondere an die Eintragungen durch die Unternehmen notwendig sein. Die einzupflegenden Daten sollten mit jenen, die Verpflichtete zur Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung bisher selbst zu wirtschaftlichen Eigentümern erheben müssen, EU-weit einheitlich in Einklang gebracht werden. Idealerweise sollten sich dabei nach der Richtlinie Verpflichtete zur Erfüllung ihrer Sorgfaltspflichten abschließend auf die Angaben der Register verlassen dürfen.

Auch legt die Richtlinie nicht hinreichend fest, welche Daten im Rahmen von Know-Your-Customer-Prozessen erhoben werden müssen und dürfen und auf welche Art und Weise die Überprüfung der Angaben zu erfolgen hat. Dies regeln derzeit die einzelnen nationalen Umsetzungsgesetze unterschiedlich, was zu einem zersplitterten Binnenmarkt für die Kundenannahme führt und damit indirekt die Freizügigkeit innerhalb der EU behindert. Hier bedarf es einer – dem Grundsatz der Datenminimierung folgenden – vollharmonisierten Festlegung der zu erhebenden Angaben und einer maßvollen, innovationsfreundlichen Harmonisierung der Überprüfungsmöglichkeiten. Der EU-Gesetzgeber sollte dringend dafür sorgen, dass die bürokratischen Lasten der Kreditwirtschaft reduziert werden und Vorschriften konsistent sind. Zudem müssen auch in diesem Rechtsbereich Regelungen gefunden werden, die im Internetzeitalter zeitgemäß sind. Hierfür wäre eine gemeinsame Überprüfung mit Praktikern aus dem Finanzsektor hilfreich. Der Bankenverband wird diese Bestrebungen unterstützen.

Eine weitere Harmonisierung der  Vorschriften zur Bekämpfung und Prävention von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung über die aktuelle Richtlinie hinaus sowie eine angemessene Stärkung der Europäischen Bankenaufsichtsbehörde sind zu begrüßen. Die aktuellen Geldwäschefälle gehen allerdings – soweit sich dies der- zeit beurteilen lässt – weniger auf Regulierungs-, sondern mehr auf Vollzugsdefizite zurück. Bei der Bekämpfung von Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung kommt es in der Bankpraxis auf eine wirksame Vor-Ort-Aufsicht und eine enge Zusammenarbeit mit und unter den Strafverfolgungsbehörden an, um organisierte Schwerstkriminalität mit einem Interventionsverbund aus Behörden und Privatsektor wirksam zu bekämpfen. Dafür ist nicht nur eine verstärkte grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Aufsichts-, sondern auch der Strafverfolgungsbehörden essentiell. In diesem Sinne enthalten die jüngsten Vorschläge der Kommission wichtige Elemente; sie allein sind aber nicht hinreichend, um bestehende Probleme zu lösen.

Richtige Schwerpunkte bei der Regulierung der Finanzmärkte setzen

Nach der Finanzmarktkrise war es richtig, die rechtlichen Rahmenbedingungen für das Wertpapiergeschäft auf Schwachstellen zu untersuchen und – wo erforderlich – nachzubessern. Die europäische Finanzmarktrichtlinie wurde in den letzten Jahren unter dem Stichwort MiFID II umfassend revidiert und um die MiFIR sowie die Verordnung zu Basisinformationsblättern (PRIIPs) ergänzt. Auf mehr als 20.000 Seiten verteilen sich die neuen Anforderungen und Auslegungshinweise, die seit Anfang 2018 zu beachten sind. So richtig einzelne Maßnahmen auch sind, muss jetzt das Zusammenwirken dieser vielen Einzelelemente analysiert werden. Erste Erfahrungen deuten bereits auf verschiedene Schwachstellen hin, die bei einer Überarbeitung in der kommenden Legislaturperiode angegangen werden sollten. Um welche Schwachstellen geht es?

Die Bereitschaft von Verbrauchern, sich auf den Kapitalmärkten zu engagieren, ist – insbesondere in Deutschland – weiterhin zu gering. Anscheinend verstärkt die zunehmende regulatorische Komplexität die bei Anlegern vorhandene Skepsis, statt sie abzubauen. Zudem scheint sich das Anlegerleitbild immer stärker in Richtung des überforderten Verbrauchers zu bewegen. Viele Anleger, insbesondereerfahrene Privatkunden und professionelle Kunden, fühlen sich hierdurch zunehmend „overprotected“. Sie stören sich an länger gewordenen Prozessen und an der nochmals angestiegenen Informationsmenge. Kunden wünschen sich von ihren Banken Verzichtsmöglichkeiten. Banken vermissen sinnvolle Differenzierungsmöglichkeiten  zwischen verschiedenen Kundentypen.

Des Weiteren wurden die Regulierungswerke nicht ausreichend aufeinander abgestimmt. Dies führt zu vom Gesetzgeber nicht beabsichtigten Folgen. So können beispielsweise einfache, nicht strukturierte Unternehmensanleihen in zunehmendem Maße nicht mehr von Privatanlegern erworben werden. Daneben bergen regulatorische Widersprüche die Gefahr, Anleger zu verunsichern (z. B. unterschiedliche Berechnung von Produktkosten nach MiFID II und PRIIPs). Künftig sollten verwandte Regulierungswerke besser miteinander verzahnt werden.

Nicht zuletzt wurden entscheidende Aspekte neuer Anforderungen zu selten auf Level 1 durch Gesetze oder Level 2 durch technische Standards konkretisiert. Stattdessen erfolgen Konkretisierungen häufig erst durch die ESMA auf Stufe 3 in Form von Leitlinien oder nur durch nationale Aufseher. Im schlechtesten Fall – wie bei der Festlegung der Anforderungen an die Kosteninformationen nach MiFID II – bleibt die Konkretisierung ganz aus. Die Folge sind regulatorische Flickenteppiche in der EU oder kosten- und zeitintensive nachträgliche Systemanpassungen in den Banken. Künftig sollten etwa in Konsultationsverfahren identifizierte Fragestellungen auf Level 1 oder 2 abschließend geklärt werden.

Wichtig ist es, dass vorgesehene Review-Prozesse in dem dafür definierten Zeitfenster sorgfältig – auch unter Heranziehung von Marktbeobachtungen – durchgeführt werden. Zeigen sich unbeabsichtigte Mängel in der Regulierung, sollten hierfür pragmatische Lösungen gefunden werden. Dies gilt sowohl für MiFID II als auch für PRIIPs.

Bei allem Wandel müssen Anleger stets auf integre Märkte vertrauen können. Die Wahrung der Marktintegrität ist daher zu Recht eines der wichtigsten Ziele der Aufsicht. Die Meldungen gemäß Artikel 26 MiFIR können hierzu einen wichtigen Beitrag leisten – sofern sie qualitativ hochwertig sind. Um diese neuen Meldepflichten erfüllen zu können, haben deutsche Banken kostenintensive und aufwendige Systemerweiterungen vorgenommen. Ihre Meldungen erreichen einen hohen Qualitätsstandard, der nicht zuletzt durch den Dialog mit der BaFin gesichert wird. Laut MiFIR-Review ist zu prüfen, ob künftig direkt an die ESMA gemeldet wird. Hierfür existieren keinerlei Strukturen. Eine solche Verlagerung würde erneut immense Kosten für alle Beteiligten nach sich ziehen. Vor allem aber könnten daraus deutliche Qualitätsverluste mit negativen Folgen für die Sicherung der Marktintegrität resultieren. Die Meldung an die nationale Aufsicht bleibt daher der richtige Weg.

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