Wirtschafts- und Währungsunion – Fortsetzung der Reform

Europakarte

Für eine dauerhafte Stabilisierung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) sind grundlegende Reformen notwendig. Ein wichtiger Ansatzpunkt ist hierbei der Ausbau sowie die Stärkung des Europäischen Stabilitätsmechanismus bzw. dessen Umwandlung in einen Europäischen Währungsfonds. Gemeinsame Finanzmittel der Eurostaaten für Investitionen und zur Förderung von Strukturreformen würden zudem laufenden Überlegungen für einer Reform der Währungsunion abrunden. Gleichzeitig sind Strukturreformen, die die Wettbewerbsfähigkeit und das Wirtschaftswachstum fördern, im Interesse jedes Mitgliedstaates. Von daher muss die wirtschaftspolitische Koordinierung durch das Europäische Semester transparenter, effizienter und verbindlicher werden.

Grundlegende Reformen sind notwendig

Spätestens die Finanz- und Staatsschuldenkrise hat fundamentale Schwächen und Konstruktionsfehler der WWU offenbart. Die unmittelbaren Folgen der Krisen wurden mit Notmaßnahmen bekämpft. Dabei spielte die Geldpolitik der EZB eine wichtige Rolle. Mit den wirtschaftspolitischen Notmaßnahmen ist es gelungen, den Euroraum wieder in die Spur zu bringen. Offenkundig ist aber, dass für eine dauerhafte Stabilisierung grundlegende Reformen in den Eurostaaten sowie auf der Gemeinschaftsebene unverzichtbar sind.

Nichts zu tun, wäre fatal. Alle Versuche, den gegenwärtigen Zustand der WWU lediglich zu verwalten, wären eine schwere Bürde für die künftige wirtschaftliche, gesellschaftliche und politische Entwicklung in der Währungsunion. Einkommens- und Beschäftigungschancen in Europa würden ebenso verspielt wie eine wirksame europäische Interessenvertretung bei der Gestaltung der globalen wirtschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen. Hinzu kommt, dass ohne eine Weiterentwicklung der WWU in wirtschaftlichen Schwächephasen der Fortbestand der gemeinsamen Währung und damit der Kern der europäischen Integration immer wieder in Frage gestellt werden wird.

Die Weiterentwicklung der WWU ist zudem ein elementarer Baustein in der großen Reformagenda der EU. Mit dieser Reformagenda würden für den Kontinent Voraussetzungen geschaffen, nach innen und außen erfolgreich zu sein.

Erweiterung der Eurozone

Für die Eurozone gibt es ein klares und gültiges Vertragswerk, das die Mitgliedschaft in der Währungsunion und den Beitritt zu ihr regelt. Dieses muss – auch bezüglich des geforderten Maßes an wirtschaftlicher Konvergenz – strikt eingehalten werden und sollte nicht politischtaktischen Einflussversuchen ausgesetzt werden.

Die privaten Banken sind davon überzeugt, dass langfristig der Beitritt aller EU-Mitgliedstaaten zur Währungsunion ökonomisch und politisch sinnvoll ist – wenn die vertraglichen Grundlagen dafür erfüllt sind. Zugleich sind wir davon überzeugt, dass die wichtigste Aufgabe derzeit in der längerfristigen Stabilisierung der WWU liegt und ein Zwang zum Beitritt gegen den Willen eines Mitgliedstaates ohnehin nicht sinnvoll ist.

Verbesserung der wirtschaftspolitischen Koordinierung

Der wirtschaftspolitischen Koordinierung durch das Europäische Semester fehlt es heute an Transparenz, Zugkraft und Verbindlichkeit. Hier sollten übersichtlichere Ansätze erörtert und verstärkt „Best-Practice-Ansätze“ angewendet werden.

Strukturreformen, die die Wettbewerbsfähigkeit und das Wirtschaftswachstum fördern, liegen zunächst im Inter- esse jedes Mitgliedstaates. Dennoch sollte über Wege nachgedacht werden, wie anfängliche Kosten von Strukturreformen durch gemeinschaftliche Hilfen abgefedert werden können. Ein breiter gesellschaftlicher Konsens im jeweiligen Mitgliedstaat über die Notwendigkeit der Reformen ist dabei aber unerlässlich.

Ausbau des Europäischen Stabilitätsmechanismus

Ein wichtiger Ansatzpunkt bei den Reformen der WWU ist der Ausbau sowie die Stärkung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM). Dieser hätte nicht nur eine größere Kompetenz bei der Durchführung, Steuerung und Überwachung der Hilfsprogramme, sondern könnte auch die Letztabsicherungsfunktion (sog. Backstop) für den Bankenabwicklungsfonds (SRF) übernehmen. Die Letztabsicherung sollte grundsätzlich die Glaubwürdigkeit des SRF erhöhen, insbesondere dann, wenn eine hohe Auszahlung fällig würde.

Um Fehlsteuerungen zu vermeiden, sollte die Absicherung durch den ESM aber an einen weiteren Abbau von Risiken in den Bankbilanzen gekoppelt sein. Zudem ist auszuschließen, dass die Letztabsicherung zu einer Verwässerung der festgelegten Bail-in-Kaskaden bei der Bankenabwicklung sorgt.

Darüber hinaus sollte der ESM auch Verantwortung für die laufende Überwachung der Haushalte der Eurostaaten erhalten. Dies würde im Rahmen des ESM den Zusammen- hang von Kompetenz und Verantwortung stärken. Bei der Ausgestaltung der Haushaltsüberwachung könnte beispielsweise ein Punkte- oder Ampelsystem eingeführt werden, mit dem der ESM die nationalen Haushalte bewertet. Dieses Bewertungssystem könnte dann zu einer abgestuften Konditionalität bei möglichen ESM-Hilfen genutzt werden.

Die von der deutschen und der französischen Regierung in der Meseberg-Erklärung angedachte Verbesserung der Schuldentragfähigkeitsanalyse durch den ESM ist zu begrüßen. In diesem Zusammenhang sollte die Wirksamkeit von Umschuldungsklauseln in den Anleiheverträgen (Collective Action Clauses) verbessert werden. Denkbar wäre zudem, in den Anleiheklauseln eine begrenzte automatische Laufzeitverlängerung festzulegen, die zum Beispiel dann greift, wenn ein Land ein umfassendes ESM-Programm beantragt. Ein solcher Mechanismus könnte gewisse Anreize für eine längerfristig solide Finanzpolitik setzen, ohne dass ein zu hoher und nicht tragbarer Risikoaufschlag für Problemfälle zu befürchten ist.

Die Aufgabe der Haushaltsüberwachung ergibt sich für den ESM generell aus der besonderen Bedeutung der Finanzpolitik für die Stabilität der Währungsunion und ist somit eine der Lehren aus der Staatsschuldenkrise. Zudem werden die Eurostaaten auf diese Weise dem wichtigen Prinzip der möglichst hohen Deckungsgleichheit von Kompetenz einerseits sowie Verantwortung und Haftung andererseits gerecht.
 
Der ESM sollte ferner mit einer kurzfristigen Notfallfazilität bzw. vorsorglichen Kreditlinie ausgestattet werden. Diese Finanzierungsmöglichkeit soll dazu dienen, Liquiditätsengpässen bereits in einem frühen Stadium zu begegnen. Im Erfolgsfall könnte so verhindert werden, dass ein umfassendes Hilfsprogramm notwendig wird.

Sämtliche ESM-Hilfen müssen konditioniert sein, wobei die Konditionalität von der vorangegangenen Bewertung der Finanzpolitik sowie vom Umfang der in Anspruch genommenen Programme abhängen sollte. Das würde in den Mitgliedstaaten die Anreize für eine nachhaltige Finanzpolitik stärken. Klar muss aber auch sein, dass die Eurostaaten als ESM-Eigner die Verfügungsgewalt über den Fonds in ihrer Hand behalten und sie nicht der Kommission übertragen sollten.

Gemeinsame Finanzmittel der Eurostaaten

Damit sich der ESM klar auf längerfristige Finanzierungsprobleme und die längerfristige Haushaltsüberwachung der Eurostaaten fokussieren kann, sollten gemeinsame Finanzmittel der Eurostaaten, die zur Investitionsförderung oder zur Unterstützung von umfassenden nationalen Strukturreformen dienen, von einem „Finanzminister der Eurozone“ gesteuert werden, der zugleich Chef der Eurogruppe wäre.

Gemeinsame Finanzmittel der Eurostaaten für Investitionen und zur Förderung von Strukturreformen würden den Grundgedanken zu den Reformen der Währungsunion abrunden, wonach der Euroraum wachstums- und reformfreundlichere Strukturen erhält und im Gegenzug die Eurostaaten etwas mehr Solidarität gewähren. Als politischer Kompromiss sollten diese Finanzmittel zunächst mit einem moderaten Volumen starten. Dies würde den Start und die wirtschaftspolitische Feinjustierung dieses Instrumentes erleichtern.

Banken-Staaten-Nexus entschärfen

Geschäftsbanken halten, unter anderem wegen zahlreicher Liquiditätsvorschriften und aufsichtsrechtlicher Vorgaben, Staatsanleihen. Um Wechselkursrisiken auszuschließen, erfolgt dies vor allem in Form von Staatsanleihen des Heimatlandes. Doch auch innerhalb der Währungsunion, wo kein Wechselkursrisiko besteht, bevorzugen viele Geschäftsbanken die Anleihen des eigenen Landes.

Gerät ein Eurostaat in Finanzierungsprobleme, dann führen die Kursverluste der von den Banken gehaltenen Staatsanleihen zu Belastungen der Bankbilanzen. Andersherum hat gerade während der Finanzkrise und der europäischen Staatsschuldenkrise die Schieflage europäischer Banken über öffentliche Stützungsmaßnahmen zu einem deutlichen Anstieg der Staatsverschuldung in mehreren Eurostaaten geführt. Diese enge Verflechtung und wechselseitige Abhängigkeit zwischen Banken und Staaten – der sogenannte Banken-Staaten-Nexus – ist ein potenzielles Risiko für die Finanzstabilität im Euroraum und ein gravierendes Hindernis für einen echten Finanzbinnenmarkt.

Überlegungen, den Banken-Staaten-Nexus durch die Pflicht einer Eigenkapitalunterlegung von Staatsanleihen im Rahmen des Baseler Ausschusses zu begrenzen, dürften derzeit als gescheitert gelten. Eine „Insellösung“, also die Pflicht zur Eigenkapitalunterlegung in einzelnen EU- oder Eurostaaten, ist entschieden abzulehnen. Sie würde unter anderem zu empfindlichen Wettbewerbsnachteilen der betroffenen Finanzbranche führen.

Vor diesem Hintergrund könnte der von der Europäischen Kommission durch eine regulatorische Gleichbehandlung angestrebte „Markttest“ von Sovereign Bond Backed Securities (SBBS) zur Reduktion des Banken-Staaten-Nexus eine interessante Alternative sein. Wichtige Voraussetzung dafür wäre aus unserer Sicht jedoch, dass die Kommission das Risiko des „politischen Nachsteuerns“ im SBBS-Konzept verlässlich ausschließt und die Einführung von SBBS mit einer strikteren Überwachung des Schuldenstands in den Eurostaaten einhergeht.

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