Bankenunion – erste Erfolge und weitere Schritte

Waage mit Euro-Zeichen

Die Finanzmarktkrise hat gezeigt, dass sich viele regulatorische Fragen für Banken nicht mehr allein auf nationaler Ebene regeln lassen. Deswegen war es richtig und konsequent, einen einheitlichen Aufsichts- (SSM) sowie Abwicklungsmechanismus (SRM) zu installieren. So ist die Einführung eines „Backstops“ für den Single Resolution Fund – wie oben beschrieben – dringend notwendig, um im Fall einer größeren Schieflage im Bankensektor ausreichend gewappnet zu sein. Die Idee einer einheitlichen europäischen Einlagensicherung (EDIS) sollte hingegen erst angegangen werden, wenn ein Level-Playing-Field zwischen den Märkten der einzelnen Mitgliedstaaten gegeben ist.

Ein anderes Projekt ist die weitere Vereinheitlichung der bankaufsichtsrechtlichen Regeln (Single Rulebook). Diese sollte vorangetrieben werden, damit Banken ihre Dienstleistungen den Kunden grenzüberschreitend anbieten können. Mit Blick auf die Förderung des grenzüberschreitenden Geschäfts wäre es zudem wichtig, dass Eigenkapital- und Liquiditätswaiver für Banken etabliert werden. Ein weiteres prioritäres Projekt wird die EU-Umsetzung der zuletzt auf Baseler Ebene beschlossenen Bankaufsichtsregeln sein.

Umsetzung von  Basel IV – keine unnötigen Belastungen für europäische Banken

Der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS) hat sich im Dezember 2017 auf das Basel-IV-Paket geeinigt. Die konsistente Umsetzung der Baseler Regeln durch die EU ist von besonderer Bedeutung. Gleichwohl rechtfertigen es die europäischen Besonderheiten, die Baseler Vorgaben zu ergänzen.

Die EU wird vor der Umsetzung des Baseler Pakets eine quantitative Auswirkungsstudie (QIS) durchführen. Der Bankenverband geht davon aus, dass die Studie bei der Annahme einer 1:1-Umsetzung einen signifikanten Anstieg der Kapitalanforderungen an europäische Banken ergeben wird – was der Rat der EU in einem Beschluss aus dem Jahr 2016 abgelehnt hat. Dies sollte daher unbedingt vermieden werden. Zudem ist festzuhalten, dass große Institute, die in Europa überwiegend interne Modelle verwenden, wesentlich stärker von den Reformen betroffen sein werden als kleinere Institute.

Der europäische Bankenmarkt weist in mehreren Bereichen Besonderheiten auf: So erfolgt die Finanzierung von Investitionen in Europa überwiegend durch Finanzintermediation von Banken. Dies führt dazu, dass die europäischen Bankbilanzen zu einem bedeutenden Teil durch langfristige Aktiva gekennzeichnet sind. Ein weiterer bestimmender Faktor der europäischen Bankbilanzen ist die Finanzierung von kleinen und mittelständischen Unternehmen (KMU). Auch die Immobilienfinanzierung ist in diesem Zusammenhang als ein zusätzlicher wichtiger Geschäftszweig der europäischen Kreditinstitute von Bedeutung.

Diese europäischen Spezifika konnten bisher im Rahmen der risikoorientierten Ermittlung des Kapitalbedarfs sehr gut abgebildet werden. Mit Hilfe von internen Modellen konnten für Kreditnehmer ohne externe Ratings eigene Ausfallwahrscheinlichkeiten geschätzt werden. Die nationalen Spezifika der Immobilienmärkte kamen in unterschiedlichen Verlustquoten zum Ausdruck. Daher ist die weite Verbreitung von internen Modellen bei europäischen Banken als eine angemessene Reaktion auf deren Marktumfeld zu bewerten.

Zu der geplanten Umsetzung der Baseler Rahmenvereinbarung gehört grundsätzlich auch die Implementierung des Output-Floors. Die Probleme des Output-Floors werden vor allem im Zusammenspiel mit den Standardansätzen deutlich: Die mittels Standardverfahren ermittelten Eigenkapitalanforderungen reagieren weniger stark oder gar nicht auf eine Änderung des Risikos einer Position. Interne Ratingverfahren hingegen erfassen die Risiken besser, da die Institute ausreichende Datenhistorien aufgebaut haben.

Die negativen Floor-Wirkungen können durch die Ausnahme wichtiger Portfolios aus der Floor-Anwendung („Carve-out“) reduziert werden. Zudem sind die bisherigen Vereinbarungen zum Kreditrisikostandardansatz für einige ausgewählte Portfolios um risikosensitivere Standardverfahren zu ergänzen.

Die Europäische Kommission sollte die Erkenntnisse aus der QIS daher sorgfältig prüfen und bei der Ausarbeitung von konkreten Lösungsvorschlägen berücksichtigen. Eine Benachteiligung des europäischen Bankenmarktes sollte auf jeden Fall vermieden werden.

Europäische Einlagensicherung nicht um jeden Preis

Die Idee der Errichtung eines europäischen Einlagenversicherungssystems (EDIS) bleibt weiterhin strittig und wird voraussichtlich auch noch in der kommenden Legislaturperiode auf der Agenda sein.

Nachdem die Europäische Kommission Ende 2015 ihren Verordnungsvorschlag vorgelegt hatte, konnte weder im Rat noch im EP eine Einigung erzielt werden.

Die Gründe hierfür sind vielfältig. Im Kern geht es um die Frage, wie der Schutz der Einlagen optimal gewährleistet werden kann, um die Bankenunion zu stärken. Jede Form der europäischen Einlagensicherung sollte den Schutz der Einlagen im Vergleich zu den bereits bestehenden nationalen Einlagensicherungssystemen erhöhen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die nationalen Einlagensicherungssysteme bereits ein hohes Maß an Einlagenschutz bieten. Die Kooperation zwischen den nationalen Systemen ist obendrein gesetzlich vorgeschrieben. Darüber hinaus waren es die Einlagensicherungssysteme selbst, die im Rahmen des European Forum of Deposit Insurers eine multilaterale Kooperationsvereinbarung geschlossen haben, der fast alle Einlagensicherungssysteme beigetreten sind. Die Durchführung grenzüberschreitender Entschädigungsverfahren ist damit im Rahmen eines europäischen Systems der nationalen Einlagensicherungen sichergestellt.

Vor diesem Hintergrund geht das von der Kommission vorgeschlagene Modell der vollständigen Vergemeinschaftung der Finanzmittel der Einlagensicherungssysteme weit über das erforderliche Maß hinaus. Der Ende 2016 im EP veröffentlichte Berichtsentwurf von Berichterstatterin de Lange hat dies erkannt und schlägt die vorläufige Beschränkung auf ein Rückversicherungsmodell vor. Der Bankenverband ist aber der Auffassung, dass – soweit überhaupt erforderlich – ein europäisches Einlagensicherungssystem auf ein rein temporäres Liquiditätsausgleichssystem beschränkt sein sollte. Dabei ist es nicht erforderlich, Finanzmittel ganz oder teilweise zu vergemeinschaften.
 
Um die Beratungen über die weitere Europäisierung sinnvoll fortzusetzen, sollte endlich eine umfassende Auswirkungsstudie durchgeführt werden – was bei Vorlage des EDIS-Vorschlags noch versäumt worden war. Zudem teilt der Bankenverband die Ansicht der Bundesregierung, dass im Einklang mit der ECOFIN-Roadmap zunächst ein weitergehender Risikoabbau im Bankensektor erfolgen muss.

Verschiedene Initiativen befinden sich aktuell noch im Gesetzgebungsprozess, wie zum Beispiel die Vorgabe ausreichender Verlustabsorptionspuffer, die zu einem effizienten und geordneten Abwicklungsprozess beitragen. Zudem hat die Kommission einen Vorschlag zur Mindestharmonisierung des Insolvenzrechts für Unternehmen vorgelegt. Eine weitere Initiative betrifft die künftige Vermeidung der Ansammlung zu vieler notleidender Kredite in Bankbilanzen. Dies alles ist wichtig, aber es bleibt noch mehr zu tun. So bedarf es der Umsetzung der letzten Baseler Beschlüsse – und zwar nicht nur gesetzlich, sondern auch tatsächlich. Zudem bleibt die regulatorische Behandlung von Staatsanleihen in Bank- bilanzen weiterhin äußerst strittig. Nicht zuletzt wäre es sinnvoll, vor einer etwaigen Vergemeinschaftung einen umfassenden Asset Quality Review durchzuführen.

Die genannten Vorbedingungen haben Auswirkungen auf den Liquiditätsbedarf der Einlagensicherungssysteme und der Institute selbst. Wenn die richtigen Vorbedingungen erfüllt sind, können Einlagensicherungssysteme aufgrund ihres Vorrangs im Insolvenzverfahren allenfalls einen temporären Liquiditätsbedarf aufweisen. Denn der bestehende Vorrang gewährleistet, dass Einlagensicherungssysteme im Nachgang zu einem Entschädigungsfall die verwendeten Finanzmittel zurückerhalten. Wesentlich ist daher auch, dass die nationalen insolvenzrechtlichen Regelungen harmonisiert werden, soweit sie Auswirkungen auf die Einlagensicherungssysteme haben.

Abbau notleidender Kredite – Differenzierungen sind sinnvoll

Der Ansatz der Europäischen Kommission, den Abbau notleidender Kredite (NPL) zu forcieren, ist grundsätzlich richtig. Die Co-Gesetzgeber haben zwar signalisiert, die Beratungen hierzu noch vor der Europawahl abzuschließen – aber es gibt verschiedene, oft national geprägte Widerstände. Die Kommission schlägt insbesondere einen „Prudential Backstop“ vor, der eine Mindestdeckungshöhe für neu ausgereichte, später ausfallende Kredite einführen soll.

Allerdings sollten sich die geplanten Maßnahmen auf die Banken konzentrieren, die entsprechend hohe und für das System relevante NPL-Bestände selbst ausgegebener Kredite haben. So hat zum Beispiel die Europäische Bankenaufsichtsbehörde einen 5 %-Schwellenwert an NPL vorgeschlagen. Die Verwendung eines Schwellenwertes hätte den Vorteil, dass nur Banken mit hohen NPL-Beständen direkt betroffen wären. Banken mit einer niedrigen NPL-Quote würden zwar sensibilisiert, aber nicht über Gebühr belastet. Der Vorschlag würde zudem den tatsächlichen Risiken Rechnung tragen. Es sollten allerdings längere Verwertungs- und Abdeckungszeiten akzeptiert werden als von der Kommission gefordert, um eine einvernehmliche und sowohl für das Institut als auch für den Kunden akzeptable Sanierung zu ermöglichen. 

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